摘要：社區(qū)教育是社區(qū)和教育的結合體，它既是終身教育的組成部分，也是社區(qū)治理的一部分。開放大學的社區(qū)教育協同治理取得了階段性成果，但也面臨不少問題。開放大學大力推進社區(qū)教育，要堅持理念協同，奠定協同治理的思想基礎；瞄準目標協同，形成協同治理的鮮明導向；重視體制協同，提供協同治理的制度保障；搞好過程協同，推進協同治理的有序運行；秉持宗旨協同，確保協同治理的惠民實效。要在政府統籌下，完善辦學體系； 推動多個政府部門協同，完善經費投入機制；借助社會力量，充實教學和管理團隊；多元合作，搭建資源共享平臺，豐富內容和形式，滿足居民終身學習需求。
關鍵詞：開放大學 社區(qū)教育 協同治理
社區(qū)教育是在一定地域范圍內，以社區(qū)作為依托，向全體居民提供多樣化教育服務的教育形態(tài)。社區(qū)教育在服務民生、構建終身教育體系和建設學習型社會中發(fā)揮越來越重要的作用。同時，社區(qū)教育治理是社會治理的重要組成部分，引進國外公共治理的理念，是推進我國社區(qū)教育治理、完善管理體制和運行機制的、實現創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展的重要視角。在社會治理宏觀背景和框架下，將協同治理理論引入社區(qū)教育，有利于實現通過公共機構與利益相關者之間的協同治理過程，以滿足公眾對社區(qū)教育的需要、促進社區(qū)教育的公平和高效。
社區(qū)教育協同治理即是由政府主導，推進社區(qū)教育多元主體，通過協商合作及市場機制等多種方式，共同提供社區(qū)教育供給服務，形成社區(qū)居民廣泛參與，多樣選擇、自主學習、持續(xù)發(fā)展的社區(qū)教育公共服務體系，實現社區(qū)教育資源效益與居民公共利益的最大化，以實現社區(qū)善治、建設居民共同精神家園的愿景目標”（陳乃林，2013）。近年來，從協同治理的角度分析社區(qū)教育治理的研究日漸活躍。有學者認為，協同治理是“完善社區(qū)教育治理的新方法”。
一、開放大學社區(qū)教育治理的現狀
（一）社區(qū)教育協同治理取得了階段性成果
1. 基本形成了五級治理體系
開放大學（含開放大學、廣播電視大學，下同）以以2001年福建廣播電視大學成立社區(qū)教育中心、2003年青島廣播電視大學掛牌成立青島社區(qū)大學為標志，開始介入社區(qū)教育。經過16年的艱苦摸索，目前已經初步形成了五級社區(qū)教育治理體系，即由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）社區(qū)教育指導服務中心——設區(qū)市社區(qū)大學——縣（區(qū)）社區(qū)學院——街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)學?！樱ù澹┪瘯W習中心。截止到2020年3月，全國28個省、自治區(qū)、直轄市教育行政部門（或經編辦批準）依托開放大學設立了社區(qū)教育指導服務中心。我國地市級社區(qū)教育中心（社區(qū)大學）多達280個，其中絕大多數設在開放大學。以東部沿海地區(qū)為代表，全國各地基本上是依托縣（區(qū)）級開放大學建立社區(qū)學院。在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級，開放大學依托分?；驅W習中心建立了社區(qū)學校。在村居層面，與村（居）委會、文化體育場所、企業(yè)等合作，建立了社區(qū)學習中心（學習點）。
2.探索了多種社區(qū)教育教學模式
開放大學社區(qū)教育多種教學模式并存。比如，以社區(qū)大學或社區(qū)學院為中心，服務系統，面向社區(qū)，可稱之為對外輻射型；省、地、市共同研發(fā)項目，整體協同運作型；還有與企業(yè)、社會組織合作，充分利用現代信息技術，嘗試“線上線下結合、學校社區(qū)互動”型教學模式，它突破講授型、廣場活動型等常規(guī)社區(qū)教育教學模式，以互聯網技術為支撐，搭建了植根家庭的創(chuàng)意活動平臺。
3.開展了多樣化的社區(qū)培訓和教學活動
開放大學社區(qū)大學整合多媒體學習資源和師資力量，進行了社區(qū)教育社會化的探索。同時，利用校內教學場地和豐富的教育資源，在校內開設課程、組織活動。上海、浙江、北京等地的學校嘗試了與社會組織合作，利用外包和購買服務方式，運用市場化機制，拓展教育形式和內容。
4.形成了與其他多元主體共建共治、協同治理的雛形
在黨和政府主導統籌下，開放大學社區(qū)教育得到了政府部門的不同程度的支持。各級政府也日益認識到開放大學社區(qū)教育的重要性和優(yōu)勢，開放大學通過積極主動與政府部門對接，協商、協同，政府部門如文明辦、民政、人社、財政、文化、科技等從政策制定、資金和項目上，逐漸傾斜，共同參與開放大學社區(qū)教育治理。在東部沿海省市，協同治理的格局正在逐步形成。
綜上，開放大學社區(qū)教育協同治理，取得了階段性成果，為今后的持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎。
（二）開放大學社區(qū)教育治理面臨的主要問題
開放大學社區(qū)教育經過長期的實踐，取得了很大進展，但由于我國幅員遼闊，區(qū)域性經濟文化差異較大，各地社區(qū)教育治理很不平衡。即使在蓬勃發(fā)展的東部，治理體系和能力建設和依然面臨著不少困難和問題。
1. 參與主體力量發(fā)展不平衡
完善社區(qū)教育治理、大力發(fā)展社區(qū)教育是各個參與主體的公共利益的目標。政府部門、社會組織、企事業(yè)單位、部隊以及公民個人參與主體力量發(fā)展不均衡是普遍存在的共性問題。以社會組織為例。社會組織尤其是教育類、公益類、科技類的組織，是推動社區(qū)教育發(fā)展、完善社區(qū)教育治理的一支重要力量。但由于缺乏政府層面的政策引導和鼓勵措施，社會組織的數量少、規(guī)模小、領域窄，整體能力都十分有限。開放大學開展社區(qū)教育，社會組織參與率較低，合作較少，也缺乏彼此合作的意識和經驗。
2. 多元主體治理的協同度不高
政府部門、社區(qū)教育機構、社會組織、企業(yè)和居民個人構成了推展社區(qū)教育、推進社區(qū)治理的眾多子系統。子系統要形成一個有序、合作、協同的系統，要運用法律、行政、科技、信息、輿論等手段，相互協調、共同作用。但總體而言，多元主體治理的協同度不高。
在許多地區(qū)，政府主導統籌力度不夠。對社區(qū)教育的理解和認知程度存在偏差，在政策制度保障方面缺失。在宣傳推動、統籌規(guī)劃、確定發(fā)展戰(zhàn)略目標、宏觀指導協調、提供政策保障等方面沒有發(fā)揮應有的主導作用。各職能部門專業(yè)化分工造成了彼此分割狀態(tài)，存在著行業(yè)壁壘，信息整合和政策協調難度較大，社會和政府難以形成社會治理合力。部門職能邊界不清，越位、缺位、錯位現象時有發(fā)生。很多地區(qū)只靠教育一個部門孤軍奮戰(zhàn)，無法整體協調。開放大學社區(qū)教育出現了誰都可以管、但經常是誰都不管的尷尬境地。
3. 基層教育資源整合協同度較弱
社區(qū)教育資源包含了全面實現和實施社區(qū)教育過程中所需的各種教育資源，包括顯性教育資源(物力、人力、財力資源等)和隱性教育資源(社區(qū)歸屬感、學習氛圍、社區(qū)教育制度和政策等)（沈光輝，2016）。開放大學開展社區(qū)教育目前在整合文化、體育、科技等各參與主體教育資源，搭建公共服務平臺、促進優(yōu)質教育資源共享方面還有不小差距。整合的難點在基層街鎮(zhèn)和村居。區(qū)域內的中小學、文化站、社工站、成人學校等多種開展社區(qū)教育的利用率不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府和村居群眾自治組織發(fā)揮主體參與社區(qū)教育的積極性有待挖掘和提升。
4. 治理體系內互動性較低
（1）東西部發(fā)展不平衡。社區(qū)教育要均衡發(fā)展，為居民百姓提供機會均等的教育產品和服務，是實現教育機會均等的必然要求。社區(qū)教育均衡化就是實現管理運作、經費資助、資源配置、隊伍培育等各方面統一規(guī)劃，居民學習需求和服務供給實現相對平衡。開放大學社區(qū)教育在中西部社區(qū)教育基礎辦學能力建設和內涵發(fā)展方面差異明顯，資源分布不均衡。雖然近年來，省市指導中心之間、社區(qū)大學之間自發(fā)地組織過一些零散的、局部的活動，如“東西部社區(qū)學院論壇”，社區(qū)學院友好結對等。但沒有長遠的總體規(guī)劃，缺乏整體的協作和互動。
（2）五級治理體系協同性較弱。省市社區(qū)教育指導服務中心的職責偏“服務”，輕“管理”，指導功能較弱，很難發(fā)揮五級體系中的“領頭羊”作用?？h（區(qū)）及以下地區(qū)，由于管理體制上原因，“人財物”歸地方政府和教育部門管理。因而，往往是“政令不通”，基層“各行其是”，很難實現嚴密、規(guī)范、有效的協同，嚴重制約了系統整體優(yōu)勢的發(fā)揮。
二、協同治理視域下開放大學社區(qū)教育發(fā)展策略與路徑
（一）堅持理念協同，奠定協同治理的思想基礎
實現開放大學社區(qū)教育可持續(xù)健康發(fā)展，必須樹立和堅持協同發(fā)展的理念。首先要確立發(fā)展社區(qū)教育是開放大學轉型的必然選擇。教育部在《關于辦好開放大學的意見》中明確指出：開放大學要“努力辦成服務全民終身學習的新型高等學?！?，這個定位明確了開放大學必須以“服務全民終身學習”為主體。開放大學要“堅持面向基層、面向行業(yè)、面向社區(qū)、面向農村，廣泛開展職工教育、社區(qū)教育、老年教育、新型農民教育和各類培訓，突出人才培養(yǎng)特色和學校辦學特色”。
2016年6月頒布的《教育部等九部門關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》中強調，“各省、市（地）可依托開放大學、廣播電視大學、農業(yè)廣播電視學校、職業(yè)院校以及社區(qū)科普學校等設立社區(qū)教育指導機構，統籌指導本區(qū)域社區(qū)教育工作的開展”；要“充分發(fā)揮縣級職業(yè)教育中心、開放大學、廣播電視學校、科普學校在農村社區(qū)教育中的骨干和引領作用”。截止2019年11月，我國25個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了推進當地社區(qū)教育工作的實施意見（行動計劃），無一例外地都強調要充分發(fā)揮開放大學在大力發(fā)展社區(qū)教育、加快建設學習型社會中的重要作用。可見，開放大學社區(qū)教育不是可有可無，不是可輕可重，而是必然必須，是黨和政府一項重要的制度安排和政策要求。
必須堅持服務人人、滿足人人的理念?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，要構建服務全民終身學習的教育體系。堅持教育優(yōu)先發(fā)展，聚焦辦好人民滿意的教育，創(chuàng)新教育和學習方式，加快發(fā)展面向每個人、適合每個人、滿足每個人、更加開放靈活的教育體系。開放大學社區(qū)教育的持續(xù)健康發(fā)展，推進社區(qū)教育治理，既是堅持辦好百姓身邊的需要，是構建服務全民終身學習教育體系的需要，更是保障民生、實現教育治理體系和治理能力現代化重要內容。
（二）瞄準目標協同，形成協同治理的鮮明導向
由于社區(qū)教育具有廣泛的社會性、全民性、終身性、多樣性等特點，可以說比較完整體現了終身教育的思想。社區(qū)教育的發(fā)展水平和治理程度，是衡量終身教育體系是否健全以及完善程度的主要標志。因此，對社區(qū)教育是否真正重視, 是檢驗政府、社會是否真正確立了終身教育思想的試金石。
從協同治理的角度，大力發(fā)展社區(qū)教育、完善社區(qū)教育治理是包括開放大學在內的各個參與主體的公共利益的目標。為了實現這個目標，政府層面必須通過與其內部組織、非政府組織和普通公眾開展廣泛合作形成的治理體系，形成政府、社會與市場三者之間的合作和互動局面。各個子系統要形成一個有序、合作、協同的系統，要運用用法律、行政、科技、信息、輿論等手段，相互協調、共同作用。
（三）重視體制協同，提供協同治理的制度保障
社區(qū)教育管理體制是指與社區(qū)教育有關的組織制度、機構設置、隸屬關系、管理權限、職責劃分等方面的體系和制度。（陳乃林，張志坤，2009）。社區(qū)教育運行機制主要涉及在管理過程中的具體制度和規(guī)律，是對社區(qū)教育管理組織的內部運作過程的描述和概括（劉宗錦，2019）。
黨的十九大提出要實現共建共治共享的治理格局，同時也提出了 “黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。社區(qū)教育屬于大教育范疇，涉及多個主管部門，與社會建設與社會治理緊密相連。因此，必須以黨建引領為根本，政府統籌為主導。各級政府加強統籌規(guī)劃，確定社會發(fā)展戰(zhàn)略，明確目標任務，搞好指導協調，解決重點問題，提供政策保障，實現居民滿意（陳乃林，2014）。所以政府部門要協同推進，各類學校、社會組織、社區(qū)和家庭個人廣泛參與。在平等基礎上互相配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，辦好人民滿意的社區(qū)教育。
發(fā)揮政府主導作用，完善社區(qū)教育治理體系。政府在社區(qū)教育發(fā)展負有統籌和主導的職責。首先要使政府部門要認識到，開放大學開展教育在構建全民終身學習的教育體系中的獨特優(yōu)越性，在改善民生、服務和諧社會、推進社區(qū)治理發(fā)揮不可或缺的作用。各級政府推動健全和完善開放大學社區(qū)教育五級治理體系。省市級社區(qū)教育指導服務中心協助政府和教育部門做好頂層設計，協助政府發(fā)揮好宣傳推動、統籌規(guī)劃、宏觀指導協調、提供政策保障等方面的主導作用。明確“定位”，提升“站位”，強化“指導”，搞好服務，積極主動對接政府部門，協助和推動社區(qū)教育管理制度的制定和完善，建立監(jiān)督、評價和考核機制，爭取必要的政策和資金支持，推進形成在政府統籌下，多部門平等協商、共識合作，共同支持社區(qū)教育發(fā)展的格局。
完善五級治理體系的關鍵是在縣（區(qū)）及以下。縣級社區(qū)學院重心應放在實體化、規(guī)范化建設上。在某些辦學條件比較薄弱或意愿不強的地方，可動員其他社會主體，充分整合當地教育資源。利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（居）委會多種社區(qū)教育資源（如文化站、社工站、成人學校等），發(fā)揮多元主體參與社區(qū)教育的積極性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府和教育部門的主導下，整合教育、文化資源，根據居民實際需求，設立社區(qū)學校（學習點）實現一個場所，多種功能，便利居民的終身學習。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，促進成人教育學校轉型發(fā)展，成為開放大學在農村地區(qū)開展社區(qū)教育的重要載體。
（四）搞好過程協同，推進協同治理的有序運行
在社區(qū)教育發(fā)展過程中，往往發(fā)生或遇到種種矛盾與問題，這就需要加強協調協商，推動協同治理不斷前行。
首先是經費投入問題。社區(qū)教育投入機制的建立必須是社會多個部門的左右聯通、合力推進。首先，財政部門在財力許可的情況下，增加對開放大學社區(qū)教育的常規(guī)經費投入，納入政府基本公共教育服務。由政府為主導提供日常經費投入、資源建設、設施配備、隊伍建設等一系列與社區(qū)教育發(fā)展密切相關的基本支持條件（李珺 賈凡, 2019）。其次，積極爭取其他政府部門項目專項經費。通過購買服務方式，向文明辦、民政、人社、農委、婦聯、共青團、關工委等申請業(yè)務專項撥款。比如，民政部門的基層社會工作者和居（村）委會人員培訓項目，人社部門的就業(yè)創(chuàng)業(yè)項目，農委的技術農民培訓等，關工委的少年培訓提升項目，開放大學社區(qū)教育機構都可以積極介入。如此，既拓展了服務范圍，又擴大了資金來源渠道。
依托社會力量，借助行業(yè)性、專業(yè)性社會組織、社區(qū)社會組織和民辦社工機構的力量，通過社區(qū)教育服務社會化，充實或緩解經費不足的難題。比如，爭取企業(yè)的資助和贊助，接受社會賢達、有志之士的個人捐贈。引入市場機制，通過合作方法吸引社會機構、基金開展社區(qū)教育項目。力爭實現“財政經常規(guī)業(yè)務經費為主，項目專項資金和社會支持為輔”的機制。
其次、社會力量助力，建立教學和管理隊伍。2004年，教育部在《關于推進社區(qū)教育工作的若干意見》中提出，“建立一支以專職人員為骨干，兼職人員和志愿者為主體的適應社區(qū)教育需要的管理隊伍和師資隊伍”。2016年6月，在《教育部等九部門關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》中強調，“要提高社區(qū)教育工作者隊伍專業(yè)化水平”，“社區(qū)教育學院（中心）應配備從事社區(qū)教育的專職管理人員與專職教師”。
借助社會組織的優(yōu)勢，充實教師和管理隊伍。作為政府與社會之外的第三方，社會組織成員來自社會的各個領域，有不同的專業(yè)背景和工作特長，把他們吸收到社區(qū)教育的師資隊伍中，利用他們的業(yè)余時間給居民傳授、講解和輔導，可以解決師資不足的問題。
建立一支知識化、規(guī)范化、創(chuàng)新化的志愿者隊伍。對區(qū)域內的人力資源充分摸底調查，召集有特長的離退休人員、社區(qū)中的大學生和中學生以及其他有熱心的“能者”，進行培訓，實行注冊制，采用嚴格規(guī)范的制度管理。
再次，平等協商，協同創(chuàng)新共享資源模式。發(fā)揮開放大學社區(qū)教育領頭羊作用，向社區(qū)開放資源。整合非學歷教育課程資源和學歷教育多媒體課程資源用于社區(qū)教育。從地域、年齡、職業(yè)、文化、學習能力等維度分析居民的多元化需求，加快新增課程建設。開放大學的圖書館、電腦教室、體育設施等，應該充分向社區(qū)開放。在平等、協商的基礎上，充分利用和共享其他社區(qū)教育主體的資源，如中小學，企事業(yè)單位和非政府組織等，最大限度的向社區(qū)開放。聯合文化、體育、科技、共青團、婦聯、工會等部門，將圖書館、博物館、科技館、文化中心、青少年活動中心、婦女活動中心、職工之家等已有教育文化場所納入社區(qū)教育陣地。拓寬隱形資源渠道。密切跟蹤政策導向和地方經濟社會發(fā)展需求，動員和利用社區(qū)居民的公民主體意識，建立數字化學習公共服務平臺，充分利用現代遠程教育技術，為居民提供多種形式的教育服務。
（五）秉持宗旨協同，確保協同治理的惠民實效
樹立以人民為中心的思想，辦人民滿意的社區(qū)教育，辦優(yōu)質公平的社區(qū)教育，這是黨和政府的宗旨，也必然是開放大學社區(qū)教育的宗旨。社區(qū)教育的最終受益者是居民。社區(qū)教育作為一種開放性、包容性、普惠性的社會化的大教育，必須堅持以居民為中心的教育思想，為普通居民，特別是弱勢居民服務。只有社區(qū)居民的廣泛參與和互動，才能生機盎然、蓬勃發(fā)展。
1. 充分發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢和能量
開放大學要積極嘗試與社會組織的合作模式，實現互惠雙贏。
社會組織的參與，可以解決或緩學習內容單調、活動方式呆板等諸多難題。依托社會組織，借助社會組織的人員和機制優(yōu)勢，提升品質和服務水平，為社區(qū)提供豐富多彩的社區(qū)教育活動，豐富社區(qū)教育的供給，滿足居民文化學習、藝術學習和提高綜合素質的需求，有益于發(fā)揮社區(qū)教育民生服務功能。
2. 豐富內容
開展形式多樣、生動有趣、專業(yè)性與娛樂性共存，職業(yè)性與生活性共享，藝術性與發(fā)展性共融的社區(qū)教育課程學習和活動（葉忠民，向德平，2015），加大公民素養(yǎng)、科學技術、職業(yè)技能、法治社會以及創(chuàng)業(yè)再就業(yè)等內容比重。提升居民生活品質，推動居民生活方式向發(fā)展型、現代型、服務型轉變。
3. 創(chuàng)新形式
在開放大學社區(qū)教育的形式上，除了傳統的課堂學習之外，可利用“全國電大是一家”的文化理念優(yōu)勢，組織參觀游學。同城內，開展人文行走、才藝展示等多種形式，鼓勵團隊學習、體驗學習、網絡學習等新形式。以農村地區(qū)與城鎮(zhèn)化推進地區(qū)為重點，重心向下，服務民生，滿足需求（陳乃林，2014）。在基層開展社區(qū)教育，建立學習服務圈、社區(qū)學習共同體、宅基課堂、學習室等，把社區(qū)教育辦到居民的家門口，滿足百姓終身學習需求。
4. 引入市場化運作機制
開放大學可通過委托、購買服務等方式，與專業(yè)化程度高的企業(yè)和社會組織合作。另一方面，借鑒市場經濟的效率效益觀念，提升教職工開展社區(qū)教育工作的能力水平，增強開放大學社區(qū)教育工作的生機與活力，提升社區(qū)教育的效率和質量。（周延軍 教育部社區(qū)教育研究培訓中心原常務副主任）